MALAGONI Elena "I processi vanno più veloci ma l'Italia sarà di nuovo sotto esame a febbraio". In Diritto & Giustizia (supplemento settimanale al quotidiano giuridico on line), numero 38 del 3 novembre 2001

« Il controllo del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa sulle misure adottate dall’Italia per risolvere il problema della durata eccessiva dei procedimenti giudiziari »

Elena  MALAGONI[1]

Introduzione

Il 2-3 ottobre 2001, il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha riesaminato in via preliminare - un anno dopo l’adozione della Risoluzione interinale ResDH (2000) 135 - la questione della durata eccessiva dei procedimenti giudiziari in Italia e ha deciso di approfondire tale esame nel febbraio 2002 alla luce di nuove informazioni che le autorità italiane sono state invitate a fornire.

Per capire in quale contesto si svolge questo esame, come esso si attua e quali sono le sue implicazioni, occorre ricordare brevemente gli elementi essenziali del meccanismo di supervisione sull’esecuzione delle sentenze previsto dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libertà fondamentali (“Convenzione” o “CEDU”) per poi ripercorrere le tappe del controllo che il Comitato dei Ministri sta esercitando sulla ricerca ed attuazione, da parte dell’Italia, di soluzioni efficaci al problema della durata eccessiva dei procedimenti giudiziari.

1. Aspetti generali del controllo previsto dall’articolo 46 della Convenzione.

Quando la Corte europea dei diritti dell’uomo (“Corte”) constata la violazione di uno o più diritti sanciti dalla Convenzione in un determinato caso, la sentenza definitiva (cf. articolo 44 CEDU) viene trasmessa al Comitato dei Ministri, il quale controlla che le autorità dello Stato interessato attuino tutte le misure necessarie per rispettare il loro obbligo di dare effetto alla sentenza della Corte, conformemente all’articolo 46 della Convenzione stessa, e ne da’ pubblicamente atto attraverso l’adozione di una risoluzione finale, che conclude l’esame del caso (una raccolta delle Risoluzioni finali ed interinali più significative è stata pubblicata, in inglese e francese, in occasione del cinquantesimo anniversario della Convenzione nel novembre 2000  - documento H/Conf (2000) 8, disponibile presso il Centro d’informazione sui diritti dell’uomo).

Il Comitato dei Ministri è l’organo esecutivo del Consiglio d’Europa e si compone deirappresentanti dei Ministeri degli Affari Esteri dei 43 paesi membri. Attualmente, sei riunioni all’anno, di due giorni ciascuna, sono specificamente dedicate all’esercizio delle funzioni di controllo dell’esecuzione delle sentenze. A seguito dell’entrata in vigore delle nuove Regole di attuazione dell’articolo 46§2 (adottate il 10.01.2001), impostate ad una maggiore trasparenza delle procedure di controllo, le decisioni del Comitato dei Ministri, così come gli ordini del giorno annotati - ovvero il resoconto sommario dei casi sottoposti all’esame del Comitato dei Ministri e del loro stato di esecuzione – non sono più strettamente confidenziali, ma diventano pubblici in genere dieci-quindici giorni dopo la data della riunione alla quale si riferiscono (questi documenti possono essere richiesti al Centro informazioni del Consiglio d’Europa e la loro pubblicazione sul sito web del Comitato dei ministri è prevista nel prossimo futuro).

In concreto, il controllo si esercita attraverso un regolare dialogo diplomatico con le autorità del paese interessato e con l’assistenza tecnico-giuridica di un apposito servizio istituito presso la Direzione generale dei diritti dell’uomo.

E’ il caso di rilevare che l’obbligo di esecuzione è identico per le sentenze della Corte e per le decisioni prese dal Comitato dei Ministri ai sensi dell’ex articolo 32 della Convenzione, prima dell’emendamento di quest’ultima nel 1998 (e la maggior parte dei casi italiani rientra infatti in questa categoria). Per quanto riguarda i regolamenti amichevoli, essi sono ugualmente sottoposti al Comitato dei Ministri quando essi rivestono la forma di sentenze; il controllo esercitato riguarda tuttavia in questi casi l’esecuzione degli obblighi liberamente concordati tra le parti.

Come la Corte l’ha sovente precisato (vedasi ad esempio, da ultimo, la sentenza Scozzari e Giunta c/ Italia del 13.07.2000, § 249), l’obbligo di esecuzione è un obbligo di risultato, che consiste nell’assicurare il pagamento delle eventuali somme stabilite dalla Corte, nel porre fine alla violazione ed alle sue conseguenze (“misure individuali”) e nell’adottare le “misure generali” idonee a prevenire nuove violazioni analoghe a quella riscontrata (una compilazione di tutte le misure generali adottate dagli Stati, dal 1959 ad oggi, a seguito della constatazione di violazioni della Convenzione è disponibile su richiesta, in inglese o francese, presso il Centro d’informazione sui diritti dell’uomo).

Quest’ultimo aspetto dell’esecuzione risponde particolarmente all’obiettivo dei padri della Convenzione di istituire un meccanismo di garanzia collettiva basato sulla capacità di individuare e risolvere precocemente problemi relativi ai diritti umani prima che lo sviluppo incontrollato di tali problemi metta a rischio la stabilità democratica di un paese e, a termine, del continente.

Per questo motivo, la correzione tempestiva ed efficace dei problemi individuati dalla Corte costituisce il presupposto fondamentale di un corretto funzionamento del meccanismo di protezione creato dalla Convenzione.

L’adozione di risoluzioni interinali rappresenta uno dei principali strumenti a disposizione del Comitato dei Ministri per esercitare una pressione sullo Stato che ritardi l’esecuzione dei propri obblighi invitandolo a conformarvisi nel più breve tempo possibile e/o prendendo atto delle misure in corso di attuazione, che consentono di “giustificare” il ritardo, specialmente quando il problema all’origine della violazione della Convenzione sia stato provvisoriamente o parzialmente risolto ed il ritardo non dipenda tanto dall’inerzia dello Stato quanto dalla natura dei risultati da conseguire (attesa di un cambiamento giurisprudenziale, dell’entrata in vigore di provvedimenti legislativi, di specifici effetti concreti...).

In caso di persistente inottemperanza agli obblighi convenzionali, può essere disposto un intervento diretto nei confronti delle autorità del paese in questione (nella forma, solitamente, di scambi di lettere tra il Presidente in esercizio del Comitato dei Ministri – a titolo personale o a nome dell’intero Comitato – ed il Ministro degli Affari Esteri del paese convenuto) o, in ultima istanza, il ricorso alle misure previste all’articolo 8 dello Statuto, che possono andare fino all’estromissione del paese dall’Organizzazione (occorre peraltro notare che tale misura estrema, invocata in rarissimi casi, sinora non ha mai trovato applicazione nel contesto dell’esecuzione delle sentenze).

2.                  Il problema della durata eccessiva dei procedimenti giudiziari in Italia ed il controllo da parte del Comitato dei Ministri, dalla fine degli anni ’80 al 2000.

Gli elementi generali di base sul controllo dell’esecuzione degli obblighi convenzionali, sommariamente richiamati poc’anzi, si applicano naturalmente anche alla questione della durata eccessiva dei procedimenti giudiziari italiani. Attualmente, i casi italiani sottoposti all’esame del Comitato dei Ministri per questo tipo di violazione sono quasi 1700 (senza contare i 182 casi analoghi in cui non vi è stato accertamento della violazione ma la conclusione di un regolamento amichevole), su un totale complessivo di quasi 2700 casi riguardanti tutti i Paesi e tutti i tipi di violazione, nonchè i Regolamenti amichevoli ancora in corso di esecuzione.

Benchè le prime sentenze contro l’Italia riguardanti violazioni dell’articolo 6§1 della Convenzione a causa della durata dei procedimenti risalgano agli anni ’80 (Sentenza Foti del 10.12.1982, Capuano del 25.06.1987 e Scuderi del 24.08.1993 rispettivamente per quanto riguarda la giustizia penale, civile ed amministrativa), in un primo tempo il Comitato dei Ministri non ritenne necessaria l’adozione di misure generali specifiche, come risulta dalle Risoluzioni adottate in quegli anni, che si limitano a constatare l’avvenuto pagamento di un equo indennizzo.

Il moltiplicarsi dei casi di violazione agli inizi degli anni ’90 indusse tuttavia presto le autorità italiane a dover prendere provvedimenti per migliorare l’efficienza del sistema giudiziario e, nel 1992 e nel 1995, il Comitato dei Ministri stimò che le misure generali adottate nel frattempo fossero adeguate per evitare nuove violazioni del diritto ad un processo entro tempi ragionevoli rispettivamente per quanto riguarda la giustizia penale e civile (vedasi, per la giustizia penale, la Risoluzione n° DH (92) 26 adottata nel caso Motta e, per la giustizia civile, la Risoluzione n° DH (95) 82 adottata nel caso Zanghì ).

La questione sembrava così risolta quando, nel 1997, di fronte all’incessante afflusso di nuovi casi simili, riguardanti in particolare le giurisdizioni civili, per la prima volta nella sua storia il Comitato dei Ministri dovette arrendersi all’evidenza di aver commesso un errore di valutazione nel controllo delle misure generali di esecuzione (in precedenza, gli sporadici esempi di riapertura di casi già archiviati si riferivano piuttosto al mancato adempimento degli obblighi nei confronti della parte ricorrente), poichè visibilmente gli effetti dei provvedimenti indicati nelle Risoluzioni finali del 1995 non corrispondevano alle attese.

L’adozione della Risoluzione n° DH (97) 336 nel luglio del 1997 segna pertanto una svolta fondamentale nell’approccio del Comitato dei Ministri verso il problema della durata eccessiva dei procedimenti in Italia e costituisce l’inizio del ciclo di controllo tuttora in corso.

Da quel momento infatti, il Comitato dei Ministri non ha più chiuso un solo caso italiano di violazione della durata ragionevole del processo civile - una misura estesa in seguito ai procedimenti amministrativi e penali – e soprattutto ha adottato un atteggiamento più cauto e critico nei confronti delle informazioni fornite dalle autorità italiane sulle misure adottate o previste per risolvere un problema che, secondo i termini della stessa Risoluzione n° DH (97) 336, rappresenta un pericolo importante per il rispetto dello Stato di diritto.

Mentre infatti nel 1995 il Comitato aveva semplicemente atteso l’entrata in vigore delle misure che le autorità italiane avevano giudicato sufficienti allo scopo, a partire dal 1997 l’esame si concentra sui risultati effettivi delle riforme promesse.

Questo mutamento di prospettiva è particolarmente evidente nelle Risoluzioni interinali adottate nel 1999 (Risoluzioni interinali n° DH (99) 436 e 437 relative rispettivamente alla giustizia civile ed amministrativa), ove viene esplicitamente indicato che il Comitato dei Ministri si riserva di valutare ulteriormente se le misure annunciate siano effettivamente in grado di prevenire nuove violazioni della Convenzione.

Rispetto alla Risoluzione del 1997, con cui il Comitato dei Ministri aveva deciso di mantenere “sotto osservazione” l’adozione delle riforme destinate ad accelerare i tempi della giustizia italiana (con la conseguenza di mantenere all’ordine del giorno tutti i casi italiani di questo tipo), le Risoluzioni interinali del 1999 hanno un carattere più marcatamente transitorio.

L’obiettivo di queste Risoluzioni è anzitutto di informare il pubblico del fatto che, due anni dopo la ripresa dell’esame del funzionamento della giustizia italiana, tale esame non è ancora ultimato, ma che nel frattempo il programma di riforme, il cui inventario occupa uno spazio importante nell’appendice di ognuna delle due Risoluzioni, si è ampliato ed è divenuto più complesso.

La valutazione provvisoria del Comitato dei Ministri traspare appena da queste Risoluzioni. In particolare, in quella relativa alla giustizia civile (DH (99) 437), il Comitato nota la migliorata efficienza delle giurisdizioni ma ricorda che molti problemi importanti restano irrisolti: è sulla base di questa constatazione che il Comitato decide di proseguire il controllo delle misure generali, non senza aver “incitato” le autorità italiane a proseguire nel frattempo i loro sforzi. Questa “incitazione” diventa invece un “invito” nell’altra Risoluzione (la DH (99) 436), il cui tono generale è più positivo, segno di una diversa percezione della gravità della situazione delle giurisdizioni amministrative rispetto a quelle civili.

Entrambe le Risoluzioni, infine, prevedono una deroga al calendario normale di esame da parte del Comitato dei Ministri (salvo decisione esplicita contraria, infatti, ogni caso sottoposto all’attenzione del Comitato viene discusso a intervalli non superiori a sei mesi), stabilendo la continuazione della valutazione delle misure adottate entro il termine massimo di un anno a partire dalla data di adozione delle Risoluzioni. Questa decisione è stata dettata dall’opportunità di attendere da una parte la disponibilità di dati statistici sugli effetti delle misure già entrate in vigore e, d’altra parte, l’entrata in vigore delle nuove misure legislative previste, la cui adozione avrebbe certamente richiesto tempi eccedenti gli intervalli di riunione del Comitato.

3.                  La Risoluzione interinale ResDH (2000) 135 e l’istituzionalizzazione del controllo sulle riforme della giustizia italiana.

Stabilendo ufficialmente la ripresa del controllo entro il termine di un anno, le Risoluzioni interinali del 1999 avevano creato un’attesa, cui il Comitato dei Ministri doveva rispondere con un nuovo atto pubblico. 
 

Nel frattempo tuttavia era emersa con chiarezza la consapevolezza del fatto che la soluzione del problema dell’inefficienza della giustizia italiana avrebbe certamente richiesto ben più di un anno e che tale problema riguardava il sistema giudiziario nel suo complesso (non a caso, il controllo stabilito nel 1997 sulla giustizia civile si è esteso nel 1999 alla giustizia amministrativa e nel 2000 alla giustizia penale). La stessa Corte del resto aveva riconosciuto che le violazioni accertate non costituivano incidenti isolati, ma erano il sintomo di una “pratica” incompatibile con la Convenzione (vedasi la sentenza A.P. – ricorso 35265/97 - del 28.07.99; §18), il cui carattere strutturale si poneva come “circostanza aggravante” della violazione dell’articolo 6 della Convenzione (vedasi la sentenza Rando del 15.02.2000, §19) 
 

Un problema che si presentava per il Comitato dei Ministri era dunque quello di come proseguire un controllo prolungato mantenendo un adeguato livello di pressione sulle autorità italiane e un adeguato livello di informazione del pubblico senza tuttavia dover accumulare Risoluzione su Risoluzione, col rischio di “inflazionare” questo strumento, la cui elaborazione richiede oltretutto un laborioso e delicato processo di negoziazione. 

La grande innovazione della Risoluzione interinale ResDH (2000) 135, adottata il 25.10.2000, sta nell’aver istituzionalizzato un sistema di controllo periodico a lungo termine attraverso la decisione di “continuare l’esame attento del problema fino a quando la riforma del sistema giudiziario italiano non abbia acquisito piena efficacia e fino a quando l’inversione di tendenza a livello nazionale non sia completamente confermata” e di “continuare l’esame dei progressi realizzati, almeno su base annuale, alla luce di un rapporto completo presentato ogni anno dalle autorità italiane”.

Gli obiettivi del controllo appaiono in questo modo chiaramente definiti (non semplicemente l’attesa dell’entrata in vigore di una serie di riforme plausibilmente pertinenti, ma la loro efficacia, da valutarsi sulla base di criteri oggettivi), così come la procedura da seguire: l’esame regolare sulla base di un rapporto annuale (pubblico) da parte delle autorità italiane.

Al di là dell’obbligo di presentazione di un rendiconto annuale, la Risoluzione interinale ResDH (2000) 135 prevede inoltre, vista la gravità e la persistenza del problema, una serie di richieste specifiche nei confronti delle autorità italiane: mantenere la priorità alla riforma del sistema giudiziario italiano e realizzare rapidi e tangibili progressi nell’attuazione delle riforme; proseguire lo studio di misure supplementari capaci di prevenire in modo efficace nuove violazioni della Convenzione a causa della durata eccessiva dei procedimenti giudiziari; tenere il Comitato dei Ministri informato, con la più grande diligenza, delle misure prese a questo scopo. Come si può vedere, l’accento è posto costantemente sull’effettività delle iniziative intraprese o in itinere.

4.  La fase attuale del controllo dell’esecuzione sulle misure adottate dall’Italia per risolvere il problema della durata eccessiva dei procedimenti giudiziari.

Nell’ottobre 2001, il Comitato dei Ministri ha potuto cominciare a mettere alla prova la procedura di controllo istituita un anno prima dalla Risoluzione interinale ResDH (2000) 135 ma l’esame è rimasto ad uno stadio preliminare principalmente perchè, contrariamente all’impegno assunto di “informare con la massima diligenza il Comitato dei Ministri”, le autorità italiane hanno fornito il rapporto annuale solo pochi giorni prima della riunione, oltre la scadenza dei termini interni previsti per la presentazione di informazioni, e non hanno provveduto ad aggiornare il Comitato, nel corso dell’anno, sulle misure prese, ad eccezione della comunicazione della legge “Pinto” (come risulta dall’ordine del giorno annotato della 764a riunione).

Per questo motivo, il comunicato stampa adottato dal Comitato si limita, per quanto riguarda una valutazione di fondo, ad alcune osservazioni a proposito di quest’ultima legge. Tali osservazioni peraltro confermano l’approccio già delineato nella Risoluzione ResDH (2000)135, ove i Delegati avevano sottolineato che l’istituzione del ricorso previsto dalla Legge “Pinto” non dispensava in alcun modo le autorità italiane dal loro obbligo di continuare con diligenza l’adozione delle misure generali necessarie per prevenire nuove violazioni, con ciò significando che la legge in questione non rientrava tra tali misure.

L’esame preliminare ha inoltre permesso di individuare una serie di questioni sulle quali il Comitato dei Ministri ha ritenuto necessario disporre di ulteriori dettagli o chiarimenti, che l’Italia dovrà ora fornire in tempo utile per la ripresa dell’esame in febbraio.

Incidentalmente, si può notare che l’adozione di un comunicato stampa rappresenta una misura insolita (dal punto di vista della pratica del controllo dell’esecuzione delle sentenze) che il Comitato dei Ministri ha scelto, tenendo conto delle aspettative createsi a livello nazionale, per poter informare in modo tempestivo il pubblico del risultato delle proprie discussioni, senza attendere l’adozione formale e la pubblicazione (che avvengono, come si è detto, diversi giorni dopo la riunione) delle proprie decisioni.

Nella prospettiva della continuazione dell’esame regolare della questione, questo mezzo di pubblicità potrebbe diventare una valida alternativa all’adozione di nuove risoluzioni interinali sull’argomento per comunicare di volta in volta le valutazioni svolte e le decisioni prese.

A questo proposito, occorre tener presente che, conformemente agli obiettivi da raggiungere ricordati sopra ed alla procedura istituita, l’esame attualmente in corso non è verosimilmente destinato a concludersi nel breve termine (in ogni caso non prima dell’entrata in vigore delle misure annunciate, nonchè dell’esaurimento del compito affidato alle sezioni stralcio).

Non ha senso perciò attendersi – come alcuni giornali e riviste italiane l’hanno fatto in occasione della riunione d’ottobre – che la continuazione dell’esame nel prossimo febbraio risulti in una “bocciatura” o una “promozione” delle autorità italiane.

Si tratterà piuttosto di una nuova tappa intermedia del ciclo di controllo iniziato nel 1997, un controllo che - al di là delle risoluzioni, dei comunicati stampa, delle decisioni e dei resoconti pubblici presentati negli “ordini del giorno annotati” del Comitato dei Ministri - si nutre soprattutto del dialogo costante con le autorità italiane, ma anche dell’attenzione critica a tutti i segnali di evoluzione della questione a livello nazionale.

5.  Riflessioni conclusive

La lentezza eccessiva dei procedimenti giudiziari è un rischio importante per il rispetto dello Stato di diritto, come la Corte l’ha più volte sottolineato (vedasi, inter alia, sentenza A.P. sopracitata). L’incapacità di assicurare un giudizio entro termini ragionevoli non è semplicemente la violazione di un diritto processuale minore: essa vuol dire non poter garantire, di fatto, il rispetto di qualsiasi altro diritto.

Se l'Italia non saprà adempiere ai propri obblighi di conformarsi alle sentenze della Corte, adottando le misure generali efficaci per migliorare l’efficienza del proprio sistema giudiziario ed evitare nuove violazioni, non sarà soltanto il sistema della Convenzione che perderà la propria credibilità. Sarà soprattutto una grande sconfitta per il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali in Italia.